EL TRIBUNAL SUPREMO PUNTUALIZA ALGUNOS TEMAS CONTROVERTIDOS.

Silencio administrativo. Límites a la ejecutividad. Intrasmisibilidad de las sanciones.

En tres recientes sentencias el Tribunal Supremo ha fijado criterio sobre algunos aspectos de la gestión de los impuestos, que siempre han suscitado controversias.

Silencio administrativo.

Nuestro marco jurídico ha considerado tradicionalmente que la falta de respuesta de la Administración suponía la denegación de la pretensión formulada. Con lentitud y gran esfuerzo, sobre todo a partir de la promulgación en 2015 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Pública, se va abriendo paso lo contrario, el silencio administrativo positivo, tropezando con grandes dificultades en la práctica, pero al menos está logrando que se imponga la exigencia de la respuesta expresa de las administraciones públicas, cuando la ley les obligue a ello. Una muestra de como los tribunales impelen a cumplir con esta obligación es la reciente sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2020, en la que califica al silencio administrativo como una patología.

Razona el Tribunal sobre la necesidad de resolver los recursos de reposición en el ámbito tributario, criticando lo que estima como: “práctica, no por extendida menos aberrante, es la de que el silencio administrativo sería como una opción administrativa legítima, que podría contestar o no según le plazca o le convenga”, considerando la no resolución como “la infracción de estos deberes esenciales de la Administración”. El hecho de que estadísticamente sea infrecuente el caso de su estimación no puede llevar a la “práctica intolerable [como] es la concepción de que el recurso de reposición no tiene ninguna virtualidad ni eficacia favorable para el interesado, aun en su modalidad potestativa, que es la que aquí examinamos. En otras palabras, que se trata de una institución inútil, que no sirve para replantearse la licitud del acto, sino para retrasar aún más el acceso de los conflictos jurídicos, aquí los tributarios, a la tutela judicial. En otras palabras, hay una especie de sobreentendido o, si se quiere, de presunción nacida de los malos hábitos o costumbres administrativos -no de la ley-, de que el recurso sólo tiene la salida posible de su desestimación”. Para concluir, que el deber jurídico de resolver las solicitudes, reclamaciones o recursos no es una invitación de la ley a la cortesía de los órganos administrativos, sino un estricto y riguroso deber legal que obliga a todos los poderes públicos, por exigencia constitucional, cuya inobservancia arrastra también el quebrantamiento del principio de buena administración.

Límites al principio de ejecutividad.

Este principio del derecho administrativo confiere a los actos administrativos una inmediata ejecutabilidad, sin que esta se vea paralizada por los posibles recursos que contra el acto puedan interponerse. Es un privilegio excepcional de que goza la Administración, pero tiene sus límites y la sentencia comentada (S. T.S. 28/5/2020) es una prueba de ello: “La Administración, cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese recurso de forma expresa, como es su deber, pues el silencio administrativo no es sino una mera ficción de acto a efectos de abrir frente a esa omisión las vías impugnatorias pertinentes en cada caso.”

El T.S. anula una providencia de apremio, y ello como consecuencia de la omisión del deber de resolver un recurso de reposición. Llama la atención que esta anulación se produce aunque el contribuyente no había solicitado en su recurso la suspensión, y a pesar de que el artículo 224 de la Ley General Tributaria disponga que para obtener la suspensión por un recurso de reposición del acto impugnado ha de garantizarse por alguno de los medios que detalla (depósito, aval o fianza) el pago de la deuda principal, no así de las sanciones, que han de suspenderse automáticamente sin necesidad de aportar garantías.

Otra reciente sentencia del Tribunal Supremo, esta del 15 de octubre de 2020, pone límites al apremio de una sanción recurrida en vía contenciosa. El artículo 233 de la Ley General Tributaria establece que la impugnación de una sanción tributaria en vía contenciosa supone la paralización de su ejecución, siempre que lo solicite el interesado en el escrito de interposición, pero exige que esta circunstancia se ponga en conocimiento de la Administración. La omisión de esta formalidad hace que muchas sanciones se declaren, una vez concluida la vía administrativa, en periodo de pago voluntario, y en caso de impago, en vía de apremio, a pesar de que el tribunal va acceder a lo solicitado.

Este estado de cosas ha venido a resolver el T. S. en la sentencia en casación para fijar doctrina, que comentamos, pues dictamina que habiendo tenido conocimiento el abogado del estado, como representante de la administración, de la entrada de la reclamación y la petición de suspensión, no cabe ignorancia por parte de la Agencia, de modo que no es necesaria la comunicación que hubiera de realizar el interesado para que el cobro siga aplazado y obliga a la administración a devolver el recargo de apremio.

¿Se extinguen las sanciones por la muerte del infractor?

El interés que muestra el Fisco por el contribuyente no se quiebra ni por la muerte. Este interés ultra terreno nos lleva a recordar aquel célebre soneto de Quevedo “Amor constante, más allá de la muerte”. Uno de los logros de la Revolución Francesa fue declarar el principio de la “personalidad de la pena”, que ya recogió nuestra añeja Constitución de 1812, y desde entonces es un principio inspirador del derecho punitivo y sancionador, de modo que las sanciones se extinguen con la muerte del infractor y no son trasmisibles a los herederos.

Nuestro derecho financiero recoge este principio al declarar el artículo 182.3 de la Ley General Tributaria que “Las sanciones tributarias no se transmitirán a los herederos y legatarios de las personas físicas infractoras”, y el 189.1 añade, que la responsabilidad derivada de las infracciones tributarias se extingue por el fallecimiento del sujeto infractor.

Pues bien, en el caso que motiva la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 2020, el interés casacional de la misma es determinar si es exigible una sanción tributaria impuesta, pero que no había alcanzado firmeza (se hallaba recurrida) cuando el contribuyente falleció. La Audiencia Nacional interpretaba que si al fallecimiento del infractor, el acuerdo sancionador no había sido dictado y notificado, la responsabilidad quedaba extinguida, en cambio, si dicho acuerdo se había notificado en vida del infractor, no se extinguía esa responsabilidad, aunque no se trasmitiese a los herederos. Entendemos que en ese caso sería una deuda de la masa hereditaria.

El Tribunal Supremo no comparte esa disquisición de la no trasmisión de la sanción a herederos, pero subsistiendo la responsabilidad, y concluye que el fallecimiento del infractor sin haber ganado firmeza el acuerdo de imposición de la sanción extingue la sanción. “Conforme al principio de la personalidad de la sanción, las consecuencias de la infracción y, singularmente, la sanción no puede ser exigida más que a la persona que con su comportamiento han causado la lesión constitutiva de la infracción, de tal forma que, fallecida esta, se extingue la sanción por desaparecer el presupuesto subjetivo habilitante para su exigibilidad.”